با ارائه لایحه بودجه سال ١٤٠٠ کل کشور از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشوربا توجه به وظیفه ذاتی خود،  به بررسی بخش منابع عمومی لایحه بودجه سال 1400 پرداخته و به نکات قابل توجهی درباره آن دست یافته و پیشنهاداتی نیز برای بهبود بودجه 1400 ارائه کرده است.

گزارش جامع اظهارنظر کارشناسی دیوان محاسبات نسبت به لایحه بودجه 1400 در اختیار نمایندگان قرار گرفته است تا با اشراف بیشتری با لایحه پیشنهادی دولت مواجه شوند. به همین منظور، با مهرداد بذرپاش رئیس کل دیوان محاسبات کشور گفت‌وگویی داشته‌ایم که مشروح آن در ادامه آمده است.

به‌عنوان سؤال نخست، بفرمایید که چه ضرورتی وجود داشت که بلافاصله بعد از ارائه لایحه بودجه سال 1400 کل کشور از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات اقدام به بررسی و اظهار نظر درباره بخش منابع عمومی این لایحه کرده است؟
به علت اثرات اقتصادی بودجه و تأثیر مستقیم آن بر انتظارات تورمی جامعه و به منظور شفافیت بیشتر درباره اطلاعات مرتبط با عملکرد بودجه، اقدام به بررسی و تحلیل بودجه کلان به صورت روند ١٠ ساله بودجه‌ای و عملکردی کردیم و جزئیات لایحه بودجه سال ١٤٠٠ را با عملکرد سال ١٣٩٨ و همچنین وضعیت فعلی اجرای بودجه سال ١٣٩٩ مقایسه و تحقق ردیف‌های بودجه را امکان سنجی کردیم.

در این مجال سناریوهای مختلف بودجه ای را واکاوی و برای بهره برداری نمایندگان مجلس شورای اسلامی و نخبگان و صاحب نظران حوزه مالیه عمومی  فراهم کردیم. البته دامنه این بررسی ها از لحاظ زمانی، دوره 10 ساله از سال 1390 الی 1400 و از بُعد مقایسه عملکردی، عملکرد سال 1398 و  8 ماهه اول سال 1399 نسبت به بودجه 1400 است.

در یک نگاه کلی، لایحه بودجه سال 1400 چه تغییرات چشمگیری نسبت به سال‌های قبل دارد؟
علیرغم اینکه انتظار می رفت کاهش وابستگی بودجه به نفت چشمگیرترین تغییر لایحه بودجه 1400 باشد و در لایحه وابستگی بودجه به منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی حدود ٢٤ درصد ذکر شده است، لیکن بررسی دقیق تر نشان می دهد شاخص مذکور حداقل ٥٠ درصد است.

همچنین کسری تراز عملیاتی در لایحه بودجه سال ١٤٠٠ بیش از 117 درصد نسبت به قانون بودجه سال ١٣٩٩ رشد داشته و کسری تراز عملیاتی از 147  هزار میلیارد تومان به 319 هزار میلیارد تومان رسیده است.

علیرغم اینکه انتظار می رفت کاهش وابستگی بودجه به نفت چشمگیرترین تغییر لایحه بودجه 1400 باشد و در لایحه وابستگی بودجه به منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی حدود ٢٤ درصد ذکر شده است، لیکن بررسی دقیق تر نشان می دهد شاخص مذکور حداقل ٥٠ درصد است.
بر اساس بررسی دیگر، مالیات در لایحه بودجه سال 1400 نسبت به قانون بودجه سال 1399 از رقم حدود 205 هزار میلیارد تومان به حدود 248 هزار میلیارد تومان با یک افزایش 21 درصدی مواجه شده است. این در حالی است که عمده افزایش این رقم، مربوط به مالیات بر ثروت می باشد که از رقم حدود 8 هزار میلیارد تومان به حدود 24 هزار میلیارد تومان رسیده و یک افزایش چشمگیر 178 درصدی را نشان می دهد.

پیش بینی دولت آن است که این مبلغ مالیات بر ثروت به این علت که در سال 1399 مالیات بر نقل و انتقال سهام رشد چشمگیری داشت، در سال 1400 نیز تکرار خواهد شد که در این حالت اگر بازار سرمایه مانند ماه‌های شهریور، مهر و آبان سالجاری باشد، قطعاً در سال 1400 این پیش بینی محقق نخواهد شد. در بخش سایر درآمدهای حاصل از مالکیت دولت نیز شاهد کاهش نسبت به لایحه سال گذشته هستیم.

پیش‌بینی فروش فوق‌العاده نفت در بودجه 1400 با واقعیت‌ها همخوانی ندارد
همچنین در لایحه بودجه سال ١٤٠٠ سرفصل جدیدی تحت عنوان منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی پیش بینی شده است، در حالی که در قانون بودجه سال ١٣٩٩ این مبلغ در بخش منابع حاصل از صادرات نفت خام بوده است. نکته قابل توجه در نظر گرفتن رشد فوق العاده زیاد فروش نفت در بودجه است که با واقعیت های فعلی اقتصادی، تحریم ها و ... هیچگونه انطباقی ندارد.

می توان بزرگترین جهش بودجه را جایی که فروش سهام از 6.7 هزار میلیارد تومان به ٩٠ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است، دید. با توجه به وضعیت فعلی بازار سرمایه و حجم فروش چندماه اخیر در سال جاری و بی میلی و بی اعتمادی مردم به بازار سرمایه، بنظر می رسد که تحقق این سطح از فروش سهام عملا غیرممکن باشد. باتوجه به اینکه رقیب دولت یعنی سهام عدالت هنوز برای فروش ٣٠ درصد دوم و سوم با مشکل مواجه است و ظرفیت بازار سرمایه برای این میزان از فروش سهام بنظر غیرممکن می رسد.

اشاره داشتید که عملاً وابستگی به نفت در این لایحه 50 درصد است، لطفاً نظر دیوان محاسبات کشور درباره نقش نفت در بودجه سال 1400 را بیشتر تشریح کنید.

بله. همچنان که اشاره شد، در نگاه اوّل بررسی لایحه بودجه سال ١٤٠٠ نشان می دهد که وابستگی بودجه به نفت حدود ٢٤ درصد است، لیکن دقت در ارقام لایحه مبیّن آن است که میزان وابستگی بودجه به نفت حدوداً ٥٠ درصد است. از این رو ما با سه سناریوی منابع نفتی را مورد بررسی دادیم.

با سه سناریو منابع نفتی را در بودجه بررسی کردیم: صادرات 2/3 میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی مطابق با مفروضات لایحه بودجه ١٤٠٠، فروش یک و نیم میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی با دید بهبود و نهایتاً فروش ١ میلیون بشکه نفت متناسب با واقعیت های فعلی. در صورت عدم تحقق یکی از رویکردهای فوق، به صورت دومینو وار تمامی منابع با کاهش شدیدی مواجه خواهد شد.

البته لازم است بدانیم که در صورت عدم تحقق یکی از رویکردهای فوق، به صورت دومینو وار تمامی منابع با کاهش شدیدی مواجه خواهد شد و از طرفی با عدم تحقق فروش نفت ١٨ درصد سهم صندوق توسعه ملی از بخش نفت نیز با کاهش مواجه شده و منجر به کسری منابع خواهد شد که در این صورت عملاً مانند سال ١٣٩٩ پیش فروش نفت به مشکل خورده و در بازار داخلی نیز با استقبال مواجه نخواهد شد و باید از این منابع هم  چشم پوشی کرد.

دیوان محاسبات با چه مبانی محاسباتی به وابستگی 50 درصدی بودجه به نفت رسیده است؟
از مهمترین مبانی محاسباتی وابستگی 50 درصدی لایحه بودجه سال 1400 به نفت این است که اولاً باید عواید حاصل از پیش فروش نفت خام در قالب واگذاری دارایی های مالی به منابع حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای اضافه شود. علاوه بر این، منابع حاصل از استفاده از سهم 18 واحد درصد صندوق توسعه ملی در عمل منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی باشد.

همانطور که می‌دانید یکی دیگر از بخش های مهم بودجه مالیات است، نظر دیوان محاسبات کشور درباره مالیات در لایحه بودجه 1400 چیست؟
مالیات در بودجه 1400 رشد 6 برابری داشته اشت

لازم است بدانیم که بیشترین افزایش در لایحه بودجه ١٤٠٠ در بخش درآمدهای مستقیم مالیاتی، به ترتیب مربوط به ردیف های درآمدی مالیات نقل و انتقال سهام، مالیات حقوق کارکنان بخش خصوصی و مالیات حقوق کارکنان بخش عمومی است. در این بخش، پیش بینی افزایش نزدیک به ٦ برابری مالیات نقل و انتقال سهام، در سال آتی به نظر خوش بینانه تعیین شده است.

درباره افزایش ١٢٧ درصدی مالیات حقوق بخش خصوصی و ٧٦ درصدی مالیات حقوق بخش عمومی، با توجه افزایش ٣٣ درصدی مبلغ معافیت مالیاتی حقوق و اینکه در بهترین حالت، افزایش ٢٥ الی ٣٠ درصدی حقوق برای سال آتی قابل تصور است، دلیل پیش بینی بیش از دو برابری منابع درآمدی مالیات حقوق بخش خصوصی و نزدیک به دو برابری مالیات حقوق بخش عمومی نامشخص بوده و تحقق آن دارای ابهام است.

مهمترین نکته در بخش درآمد مالیات های غیرمستقیم نیز این است که بیشترین افزایش درآمد به ترتیب مربوط به مالیات نقل و انتقال خودرو و مالیات بر سیگار است. در این بخش اگرچه پیش بینی افزایش ٢ درصدی در مجموع درآمد مالیات های مستقیم، پیش بینی محافظه کارانه و قابل قبولی است، لیکن پیش بینی افزایش ٨٦ درصدی نقل و انتقال خودرو با توجه به کاهش انتظارات تورمی در ٤ماهه آخر سالجاری که نسبت به نیمه اول سال در کشور بوجود آمده و قیمت خودروها کاهشی شده است، خوش بینانه است.

مهمترین نکته در بخش درآمد مالیات های غیرمستقیم نیز این است که بیشترین افزایش درآمد به ترتیب مربوط به مالیات نقل و انتقال خودرو و مالیات بر سیگار است. در این بخش اگرچه پیش بینی افزایش ٢ درصدی در مجموع درآمد مالیات های مستقیم، پیش بینی محافظه کارانه و قابل قبولی است، لیکن پیش بینی افزایش ٨٦ درصدی نقل و انتقال خودرو با توجه به کاهش انتظارات تورمی در ٤ماهه آخر سالجاری که نسبت به نیمه اول سال در کشور بوجود آمده و قیمت خودروها کاهشی شده است، خوش بینانه است.
با توجه به مواردی که گفته شد و مشکلات اقتصادی موجود در کشور بنا به شرایط شیوع بیماری کرونا و همچنین تمدید مهلت تسلیم اظهارنامه مالیاتی، توقف عملیات اجرایی، تقسیط بدهی مودیان مالیاتی، کاهش شدید مالیات بر ارزش افزوده ناشی از کاهش واردات، کاهش شدید مسافرت های خارجی و به تبع آن کاهش عوارض خروج از کشور و...، اگرچه پیش بینی سازمان امور مالیاتی کشور بر اساس اعلام رسمی، تحقق ٩٣ درصدی درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه ١٤٠٠ است، لیکن بنا به توضیحات فوق و مشکل اصلی که اجرای قانون جدید مالیات بر ارزش افزوده است که منجر به کاهش درآمد عمومی می گردد، به نظر می رسد درآمدهای مالیاتی پیش بینی شده با نگاه بسیار خوش بینانه ای تنظیم گردیده است و  تحقق آنها دارای ابهام اساسی است.

با توجه به مواردی که درباره سهم مالیات در لایحه بودجه سال 1400 بیان کردید، دیوان محاسبات چه پیشنهادات اصلاحی دارد؟
معافیت‌هایی که باعث فرار مالیاتی می‌شوند حذف شوند

باید توجه داشته باشیم که تعدد عوارض و مالیات های وضع شده بر واردات کالاها و پراکندگی قوانین و مقررات، منجر به کاهش کارایی واحدهای مالیاتی شده است و گمرکات کشور و واردکنندگان کالا ملزم به دریافت، پرداخت و حسابداری عوارض های متعدد هستند و ضرورت دارد تا به منظور شفافیت قوانین و مقررات وصول حقوق ورود واردکنندگان  تدابیر لازم در جهت تجمیع  قوانین اندیشیده شود. در این رابطه پیشنهاد می شود تا کلیه ردیف های مورد اشاره، تجمیع و در قالب حقوق گمرکی کالای وارده طی یک ردیف به میزان ٦ درصد حقوق گمرکی توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران از واردات رسمی کشور وصول گردد.

از طرفی پیشنهاد ما این است به منظور حمایت از بخش های مختلف اقتصادی، معافیت هایی که باعث فرار مالیاتی می شود، لغو شوند.  

یکی دیگر از بخش های مهم منابع لایحه بودجه سال 1400 از محل هدفمندی یارانه ها است، نظر دیوان محاسبات در این باره چیست؟
می دانید که به استناد مفاد تبصره (1) ماده(39) قانون برنامه ششم توسعه، سهم سازمان هدفمند کردن یارانه ها از دریافتی ها باید هر ساله در ردیف منابع عمومی و مصارف مرتبط با آن، در ردیف های مستقل و جداگانه درج شود، لیکن حکم مذکور تاکنون رعایت نشده است.

همچنین برخلاف سال ١٣٩٩ منابع مربوط به فروش آب و برق و سوخت نیروگاه ها از بودجه هدفمندی حذف شده است.

در نهایت، بررسی های شما و همکارانتان در دیوان محاسبات درباره تحقق و یا عدم تحقق این منابع تا چه میزان برآورد می شود؟
با توجه به برآورد دیوان محاسبات کشور از عدم تحقق منابع عمومی دولت در سال 1400 بر اساس این لایحه پیشنهادی، می توان گفت؛ با توجه به وضعیت حاکم بر فضای اقتصاد کلان کشور و آثار بیماری کرونا بر فعالیت های اقتصادی و همچنین اظهارنظر رسمی مقامات مرتبط با حوزه های مالیاتی و گمرکی، با فرض شرایط و زیرساخت های موجود برای سازمان امور مالیاتی و گمرک، حدود 230 هزار میلیارد تومان وصول خواهد شد.

بررسی ها نشان می دهد با توجه به عملکرد دولت در سنوات گذشته نسبت به واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، در حالتی خوش بینانه دولت می تواند از رقم پیش بینی شده  25 هزار میلیارد تومانی مندرج در لایحه بودجه سال 1400 به میزان 2.500 میلیارد تومان (10 درصد) را وصول کند.
این بررسی ها نشان می دهد با توجه به عملکرد دولت در سنوات گذشته نسبت به واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، در حالتی خوش بینانه دولت می تواند از رقم پیش بینی شده  25 هزار میلیارد تومانی مندرج در لایحه بودجه سال 1400 به میزان 2.500 میلیارد تومان (10 درصد) را وصول نماید.

همچنین برای محاسبه منابع حاصل از  نفت، فرض شده که دولت قادر خواهد بود روزانه یک و نیم میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی صادر کند که در این صورت میزان عدم تحقق منابع حاصل از نفت حدود 64 هزار میلیارد تومان خواهد شد.

در صورتی که اگر سناریوی سوم دیوان محاسبات یعنی صادرات 1 میلیون بشکه در روز در نظر گرفته شود، میزان عدم تحقق منابع حاصل از نفت از  حدود 64 هزار میلیارد تومان به 104هزار میلیارد تومان افزایش می یابد. بنابراین عدم تحقق منابع عمومی دولت در این بخش مجموعا حدود  190 هزار میلیارد تومان خواهد بود. از طرفی به نظر می رسد که صادرات یک و نیم میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی و صادرات 2/9 میلیارد دلار خالص صادرات گاز در سال آینده با عدم تحقق مواجه خواهد شد و در نهایت پیش بینی می شود در صورت عدم تحقق صادرات 2/3 میلیون بشکه در روز، امکان پیش فروش نفت خام و یا اوراق مالی مبتنی بر آن با محدودیت مواجه شده و  تنها٨٠ درصد این ردیف محقق شود.

درباره تحقق منابع درآمدی نفت، می توان به وصول بخشی از مالیات های مستقیم و غیرمستقیم و همچنین بخشی از مالیات ارزش افزوده و درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات به شهروندان اشاره کرد.

لطفاً پیشنهادهای کلی دیوان محاسبات برای اصلاح لایحه بودجه سال 1400 را بیان کنید.

در این بخش پیشنهاد مشخص ما این است که، به جای تخصیص منابع به 2100 طرح‌های تملک دارایی سرمایه ای با درصد پیشرفت متنوع و حداقلی، طرح های عمرانی با پیشرفت فیزیکی بالای 90 درصد در اولویت قرار گیرد و به اتمام برسد.

هم تملک بانک ها چنین فهرستی از شرکت های تحترا احصاء و میزان سهام بانک ها مشخص شود و تحت رسیدگی این دیوان قرار گیرد. از طرفی شرکت هایی که دولت در آنها سهم حداقلی دارند از جمله؛ گروه خودروسازی سایپا و ایران خودرو، فولاد مبارکه، بانک های ملت، تجارت و صادرات و.... عملکرد صورت های مالی آنها در خصوص پرداخت مالیات و سود سهام دولت مشخص و پاسخگویی این شرکت ها با توجه به میزان مالکیت دولت، به دیوان محاسبات شفاف شود.

زیرساخت های بازار سرمایه و قوانین و مقررات تسهیل کننده این بازار تدوین و پس از بسترسازی اقدام به فروش سهام کنند.

همچنین ردیفی برای مالیات اضافی عایدی بر سرمایه مسکن و سهام شرکت های مخرب محیط زیست درج شود. نکته بعد اینکه ردیفی جهت اخذ مالیات از فعالیت های سوداگرانه و سفته بازی در حوزه خودرو و مسکن که منجر به رشد قیمت مسکن می شود، لحاظ شود.

و در نهایت پیشنهاد می کنیم که منابع حاصل از فروش و واگذاری طرح های تملک دارایی های سرمایه ای که شاهد عدم تحقق و یا تحقق کم آن هستیم با سطح مبلغ بسیار پایین تری درج شود.

منبع: فارس